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“其他依法履行公职的人员”范围辨析

发布时间:2019-09-18 08:31:42 来源:中国纪检监察报

【典型案例】

陈某,非中共党员,A市B区辅警;吴某,非中共党员,A市B区辅警;彭某,非中共党员,无固定职业。2018年10月下旬,彭某发现其租住房屋内有人赌博、吸毒。彭某找到陈某和吴某,并商量以民警查赌、查毒的方式来收取对方的钱财。2018年10月29日,陈某和吴某在未经单位领导和民警批准的情况下,私自携带警棍、手铐、执法记录仪、验尿材料等装备,与彭某一同前往该出租屋现场“执法”。在“执法”过程中,彭某假装打电话给某警察,为吸毒和赌博人员求情,称可以摆平此事,并向吸毒和赌博人员索要好处费38万元。事后,彭某与陈某、吴某将赃款瓜分。

【分歧意见】

1.陈某和吴某是否属于监察对象?监察机关是否给予其政务处分?

2.对陈某和吴某除了追究刑事责任,还应当如何处理?

【评析意见】

在实践中,监察对象的认定是关系到监督执法精准度的一个重要问题,需要执法办案部门加深认识和理解。监察法第十五条规定了六类监察对象,涵盖了所有行使公权力的公职人员和有关人员。其中,前五类监察对象比较明确,但第六类“其他依法履行公职的人员”,在实践认定中却出现了一些争议。如本案中提到的“辅警”身份如何认定,在不同案情下,得出的结论也不尽一致。笔者试从判断标准,判断方法,以及需要注意的特殊情形进行简要分析。

一、判断“其他依法履行公职的人员”的重要标准是“行使公权力”

从监察法的规定可以看出,监察对象是一个动态的概念,其关注的焦点是“行使公权力”。除了监察法第十五条规定的前五类公职人员之外,只要行使了公权力,从事领导、组织、管理和监督等公务活动的人员,都属于监察对象的范畴。因此,在判断“其他依法履行公职的人员”时,必须要注意其行为是否在履行公职,是否在行使公权力。例如普通临时工、合同制民警、协管员、参与政府招投标人员等,在其依法从事公务活动期间,其身份就属于监察对象。结合案例,根据法律法规赋予的权力,辅警尽管本身不具备执法主体资格,但可以辅助人民警察从事执法工作,在协助民警执法的过程中,其行使的是公权力,属于监察对象。

二、如何判断是否“行使公权力”

判断是否“行使公权力”,不能仅看行为表象,更要看行为本质。只有把握这个标准,才能区分哪些是“其他依法履行公职的人员”。实践中,要注意区分以下两类较为典型的情形:

一是未经合法授权的情况下行使公权力。本案中的陈某和吴某,从行为的表现形式来看,被查处的吸毒和赌博人员可能误认为他们是在行使公权力。但实质上,陈某和吴某的行为是在未经单位领导和人民警察批准的情况下,并且在没有民警带领下,擅自行使查处赌、毒的公权力,其行为本身未经合法授权,本质上就不是行使公权力。因而不能从表面上看似执行公权力,就将陈某和吴某认定为监察对象。

二是利用公权力谋取私利,或者滥用职权、超越职权的行为。如果本案是发生在另外一种情形下,即辅警陈某和吴某是在协助民警执法的过程中,违法收取他人好处费,则应当认定陈某和吴某是行使公权力。因为法律法规赋予了辅警协助民警执法的权力,协助民警执法或者经授权执法的行为应当视作行使公权力,则此时应当认定陈某和吴某为监察对象。

因此,只有行为人在依法行使公权力的期间,实施了利用职权为自己谋取私利,或滥用职权、超越职权损害国家和他人利益等行为,才能将行为人认定为监察对象,而冒充执法人员行使职权的人,不能认定为监察对象。

三、需要注意的特殊情形

本案中的辅警陈某和吴某不属于监察对象,监委不对其进行立案调查和作出政务处分。根据《中华人民共和国人民警察法》、国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》,A市B区公安部门可以对陈某和吴某作出解除聘用合同的处理决定,并追究其刑事责任。

实践中,还有一种情形需要注意,即有人提出公职人员在实施一般违法行为(非职务违法行为)时,是否属于监察对象?能否给予政务处分?比如公职人员实施嫖娼、酒驾醉驾等行为。笔者认为,这个问题的提出,首先,缘于对“其他依法履行公职的人员”与公职人员本身的概念相互混淆,陷入了理解上的误区。根据监察法第十五条、《国家监察委员会管辖规定(试行)》第四条的规定,公职人员属于监察对象,无须再判断其有无行使公权力。其次,公职人员的非职务违法行为,监察机关有权给予政务处分,根据监察法第十一条第(三)项,第四十五条第一款第(二)项,《公职人员政务处分暂行规定》第六条等规定,监察机关对违法的公职人员依照法定程序作出政务处分决定,并未将违法限定为职务违法。

还需要注意的是,对于公职人员的非职务违法行为,原则上由法定机关依法调查,之后根据《公职人员政务处分暂行规定》,党组织、监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节,依纪依法给予党纪、政务处分。如果公职人员的任免机关、单位已经给予其处分,监察机关一般不再给予政务处分。(付余)

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